Меню

Поиск: "и" "или"


  Международный подшипниковый концерн "Автоштамп". Предлагает широкий ассортимент подшипников, шин, ремней.






 
№4 (372) 24 января 2002
ДОРОГА В НИКУДА
Реформа пенсионной системы свелась к ее косметическим изменениям в интересах ПФР и нескольких избранных компаний
До вступления в силу новых пенсионных законов в России действовала простая система: из 35,6% единого социального налога, которым облагалась заработная плата, 28% поступали в Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). Из этих средств и вы-плачивалась пенсия. Что же мы получили в результате принятия законов по пенсионной реформе?
В большинстве стран мира до сих пор преобладает пенсионная система, основанная на принципе "солидарности поколений", когда пенсии выплачиваются из обязательных платежей, которые в настоящее время платят работающие граждане. Эта система на Западе именуется "Pay as You Go" (PAYG), что можно перевести как "выплата по ходу". Это так называемая первая опора существующих в разных странах пенсионных систем. Однако эта "первая опора" становится все более шаткой. Она подтачивается старением населения развитых стран, в результате чего уменьшается соотношение числа работающих и количества пенсионеров. Рост среднего уровня жизни требует установления все более "щедрых" пенсий. Это приводит к увеличению обязательств государства перед пенсионерами, к вынужденному росту обязательных пенсионных отчислений, к росту расходов на финансирование пенсионной системы PAYG, которые даже в самых благополучных странах достигают 10% ВВП. Решением проблемы является переход к более современным и эффективным системам - "второй опоре", основанной на взносах предприятий и возможности инвестирования этих активов, а также к добровольным пенсионным накоплениям граждан - так называемой третьей опоре пенсионной системы.
Реформы в каждой стране проводятся по-своему - с учетом демографических, культурных, социальных, политических, финансовых особенностей и возможностей. Реформы имеют цену, и вопрос состоит в том, кто и когда платит, насколько открыто или, напротив, замаскированно, они проводятся. Страны, недавно вставшие на путь капиталистического развития, имеют даже некоторое преимущество: "цена перехода" может быть ниже благодаря сравнительно низкому исходному уровню пенсий и более высоким темпам экономического роста. Это в принципе позволяет более эффективно использовать для пенсионных накоплений рыночные инструменты. Пенсионные активы, в свою очередь, становятся важным источником роста рынка капитала.
В официальных документах Европейского экономического сообщества для осуществления этого перехода установлены конкретные цели, охватывающие период с 1998-го по 2020 год. Предполагается, что за этот период доля в пенсионных выплатах PAYG ("первой опоры") снизится с 84 до 64%, намного возрастет роль "второй опоры" (с 12 до 29%), а незначительная сегодня доля "третьей опоры" утроится (с 1,5 до 4,5%). При этом сумма частных пенсионных активов возрастет с 2 млрд до 11,8 млрд евро в 2020 году. Очевидно, сохранится тенденция к ослаблению ограничений для инвестиций пенсионных активов. Так, в Бельгии в 1999 году отменена обязательность инвестирования 15% активов в государственные ценные бумаги, для депозитарных услуг разрешено привлекать организации, в том числе банки, любой из стран Евросоюза. Возможно, именно благодаря такой политике Бельгия лидирует по доходности пенсионных активов.
В РОССИИ
Прежде всего, удивляет сохранение запредельно высокого единого социального налога. Известно, что высокий уровень налогов провоцирует уклонение от них. В российских же условиях этот социальный налог просто "самоедский", поскольку заставляет уводить зарплату "в тень", разрушает собственную базу. Принимая во внимание, что и взносы на страховую часть трудовой пенсии (8-12%), и взнос в федеральный бюджет (14%) подлежат выплате "с колес" сегодняшним пенсионерам, можно утверждать, что у нас преимущественно сохраняется система "солидарности поколений" (или распределительная). Причем теперь эта часть пенсионной системы, до сей поры единственная, значительно ослаблена (снижены отчисления) и, смеем утверждать, несправедлива. Дело в том, что вся тяжесть переходного периода возложена на старшее поколение, которое в полтора раза больше молодежи платит в страховую часть. Более льготный налоговый режим для молодежи просто разрушает базовый принцип системы "солидарности поколений". Из-за уменьшения собираемости реальная гарантированная минимальная пенсия будет еще меньше.
Обратим внимание на расплывчатость норм относительно обязательств государства по выплате пенсий. Полномочия по установлению размера пенсий делегируются правительству, а потому рассчитать сегодня будущую пенсию невозможно. Аргументы насчет трудности таких расчетов несостоятельны. Мы знаем, что в современных пенсионных системах зарубежных стран обязательства государства установлены законом. Да и вряд ли справедливо возлагать на граждан конкретные обязанности, не предоставляя столь же четких прав.
Новое российское пенсионное законодательство представляет пенсию как результат пенсионного страхования. Между тем никаким страхованием эта система не является. Государство несет полную ответственность за выплату пенсий гражданам даже в том случае, если ПФР не сможет собрать ни копейки взносов. Закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" ясно устанавливает субсидиарную (дополнительную) ответственность государства по обязательствам ПФР перед пенсионерами: не хватит денег в фонде - заплатит федеральный бюджет.
Международный опыт свидетельствует: понятие "страхование" к государственному пенсионному обеспечению не применимо в принципе. И дело не только в том, что страхование предполагает четкие права и обязанности сторон (чего, как мы убедились, нет). Страхование, даже если оно обязательно в силу закона, подразумевает договорные отношения. Между тем предоставление государством пенсии есть его конституционная обязанность во всем мире, в том числе и в России. Произошедшая в новых законах подмена понятий противоречит пункту 1-ж ст. 72 Конституции РФ. Кстати говоря, согласно этой конституционной норме, социальное обеспечение отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что новая пенсионная система полностью игнорирует. Все решения о размещении средств ПФР будут приниматься в Москве ограниченным кругом федеральных чиновников.
Декларированное выделение 14% из 28% пенсионных взносов на "страховую часть трудовой пенсии" по существу ничего не меняет в прежней системе, поскольку эти средства, как и прежде, не попадают на рынок капитала. Здесь "реформа" свелась к перекладыванию средств из одного кармана ПФР в другой.
Условия для собственно накопительной части нашей пенсионной системы вроде бы должен создать проект закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". Можно сказать, что этот проект является основным во всем пакете, поскольку в нем заложен главный интерес разработчика и лоббиста - ПФР.
Согласно проекту, средства накопительной части трудовой пенсии объявляются собственностью государства и передаются в управление ПФР. Последний как представитель собственника получает право распоряжаться этими деньгами, передавая их избранным на конкурсной основе управляющим компаниям. Граждане имеют право выбрать "инвестиционный портфель" (хотя что это такое, проект не разъясняет), а в будущем - и инвестиционную компанию. Предлагаемый ПФР "портфель" имитирует свободу выбора, но возлагает на гражданина ответственность за этот выбор. Окончательное же решение о переводе активов в инвестиционную компанию принимает ПФР. Отметим, что нигде в мире чиновнику не позволено принимать решение о выборе инвестиционной компании за гражданина. В тех странах, где взносы в частные пенсионные фонды являются обязательными, такое решение принимает либо сам гражданин (Великобритания, Швеция, Чили), либо спонсор-работодатель (Австралия).
Возможность передать накапливаемые средства в один из негосударственных пенсионных фондов проект фактически закрывает, относя это к некоему будущему закону. ПФР не отягощен никакими определенными обязательствами по выплате пенсий из накопительной части. Сказано только, что право на выплаты из этих денег гражданин получает только по достижении пенсионного возраста. Хитрость в том, что размер выплат будет определяться делением накопленной суммы на число месяцев - так называемый срок дожития, который будет устанавливаться и изменяться отдельным законом.
НЕГАТИВНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
В российских условиях передача государственному учреждению фактически прав собственника пенсионных накоплений приведет к самым печальным результатам. Во-первых, общеизвестно: государство плохо управляет бизнесом, чиновник вороват. Проект же допускает продажу активов по цене ниже рыночной стоимости, а приобретение - выше (п. 9 ст. 13). Принципы разумности и предусмотрительности при управлении активами в проекте не упоминаются вовсе. Расходы же ПФР на собственную деятельность ничем не ограничены (п. 4 ст. 16), а определить эффективность его затрат будет невозможно. Система и размер оплаты услуг управляющей компании и специализированного депозитария (соответственно до 0,9 и 0,1% средней стоимости чистых активов вне зависимости от их размеров) не создают стимулов для эффективного управления. Организация монопольного (вопреки зарубежному опыту) депозитария создает условия для роста издержек, облегчает для ПФР манипулирование рынком (об этом речь ниже). Требование о страховании профессиональной ответственности управляющей компании находится за гранью разумного: это, по сути, страхование бизнеса, которое не дает гарантий, но лишь увеличивает издержки. Вводимая проектом система административного контроля неэффективна, поскольку это попытка заставить одного чиновника следить за другим, имеющим доступ к миллиардам долларов.
Во-вторых, предлагаемая система дезорганизует фондовый рынок России, создавая на нем административную монополию. ПФР от лица собственника заключает договоры с ограниченным числом управляющих компаний (по словам замминистра Минэкономразвития Михаила Дмитриева, их будет всего пять-шесть). Эти компании будут полностью зависеть от ПФР, который обладает административно-монопольным положением - перезаключает договоры, манипулирует текущими обязательствами управляющих компаний и т. д. Пенсионный фонд, получающий право определять голосование по акциям, которые находятся в управлении этих компаний, имеет возможность манипулировать и политикой акционерных обществ, и их собственностью. Каждая из подчиненных ПФР управляющих компаний может иметь до 10% акций одного эмитента. Руководителю ПФР достаточно передать просьбу в шесть "своих" управляющих компаний, чтобы получить при голосовании в АО большинство. Принимая же во внимание огромные и постоянно растущие (согласно пояснительной записке к проекту - на 1,75% ВВП в год) активы пенсионных накоплений, ясно, что ПФР превратится в монополиста на фондовом рынке России и уже через несколько лет сможет контролировать львиную долю этого рынка. А это грозит разрушительным воздействием на весь фондовый рынок страны и новым переделом собственности.
Требуется срочная и кардинальная переработка законопроекта. Следует запретить ПФР принимать за граждан решения об инвестировании их средств и выборе управляющей компании, безотлагательно включить в систему частные пенсионные фонды, заменить конкурсы по выбору управляющих компаний на постоянно действующую систему публичного предложения со стороны ПФР. Тогда любая управляющая компания, которая отвечает установленным требованиям, сможет присоединиться к управлению активами, как это происходит, например, в Швеции, где этим занимается более пятисот управляющих компаний.
Итак, российская пенсионная реформа это пока легенда. Но начинать настоящую надо - и безотлагательно.
("ЭКСПЕРТ")